Le projet américain de modification du Règlement sanitaire international pourrait donner plus de pouvoir à l’OMS, avertissent les experts

^{Les modifications proposées par les États-Unis au Règlement sanitaire international de 2005, le plus important traité multilatéral régissant l’architecture mondiale des urgences sanitaires, de la préparation, de la réponse et de la résilience, pourraient avoir des conséquences considérables, avertissent les experts.}

Par le Dr Silvia Behrendt et le Dr Amrei Müller

La 75e Assemblée mondiale de la santé (AMS), qui se tiendra à Genève du 22 au 28 mai, pourrait adopter des amendements de grande portée au Règlement sanitaire international (RSI) de 2005.

Le RSI est le plus important traité multilatéral régissant l’architecture mondiale des urgences sanitaires, de la préparation, de la réponse et de la résilience (architecture HEPR).

Les modifications importantes apportées au RSI ont été initiées par les États-Unis et figurent au point de l’ordre du jour WHA75/18 de la 75e Assemblée mondiale de la santé. Ces modifications sont déjà soutenues par 19 États cosponsors et par l’Union européenne (UE).

En janvier, le secrétariat de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a transmis l’initiative américaine aux États parties. Cependant, jusqu’à présent, il n’y a pratiquement aucune sensibilisation ou débat public sur les modifications substantielles du RSI.

L’initiative des États-Unis contredit l’essentiel d’un rapport du directeur général de l’OMS publié en novembre 2021, qui esquissait certains des amendements maintenant déposés par les États-Unis, mais indiquait également que le RSI ne serait pas renégocié, ce qui soulève un certain nombre de préoccupations concernant la modification du RSI.

L’attention portée aux amendements des États-Unis a été noyée dans l’agitation entourant le lancement des négociations en vue de rédiger un nouveau traité sur la préparation et la réponse aux pandémies d’ici 2024, dont la portée, le contenu et le résultat sont jusqu’à présent incertains, de même que la relation avec le cadre juridique existant du RSI.

La portée des amendements proposés par les États-Unis pourrait donc surprendre un certain nombre de délégations à la 75e Assemblée mondiale de la santé.

Voici un bref commentaire sur les amendements étendus proposés par les États-Unis qui, s’ils sont adoptés, conduiront à une extension considérable des pouvoirs d’urgence de l’OMS.

L’augmentation des pouvoirs exécutifs d’urgence du Directeur général de l’OMS et ses implications

En vertu de l’article 12(1) du RSI actuel, lu en conjonction avec l’article 1(1) du RSI, le Directeur général de l’OMS dispose déjà d’un large pouvoir exécutif pour déclarer une urgence de santé publique de portée internationale (PHEIC) lorsqu’il est confronté à un  » événement extraordinaire  » dans un État dont il est déterminé qu’il  » constitue un risque pour la santé publique d’autres États en raison de la propagation internationale de la maladie et qu’il peut nécessiter une intervention internationale coordonnée « .

Dans ce processus, le Directeur général doit notamment engager des consultations approfondies avec l’État partie sur le territoire duquel l' »événement » se produit et parvenir à une conclusion mutuelle dans les 48 heures sur la question de savoir si l’événement constitue effectivement une urgence sanitaire de portée internationale (article 12, paragraphe 2, du RSI).

Les amendements proposés par les États-Unis à l’article 12 du RSI vont à la fois étendre considérablement les pouvoirs exécutifs du directeur général de l’OMS pour déclarer des situations d’urgence mondiale et centraliser davantage ce pouvoir en supprimant la nécessité de consulter et de trouver un accord avec l’État partie concerné.

Le premier objectif est atteint par l’introduction d’une nouvelle catégorie d' »alerte de santé publique intermédiaire » qui nécessite une « sensibilisation internationale accrue » à partir d’un seuil bas non défini jusqu’à présent (nouvel article 12, paragraphe 6, du RSI).

Deuxièmement, les amendements américains suggèrent d’accorder de nouveaux niveaux superposés de pouvoirs exécutifs d’urgence aux six directeurs régionaux de l’OMS pour déclarer une « urgence de santé publique de portée régionale » (PHERC) (nouvel article 12(7) RSI proposé).

Il n’y a aucune indication sur la répartition des pouvoirs entre les niveaux régional et international pour déclarer des urgences sanitaires, ni aucune proposition sur la manière dont l’augmentation des pouvoirs exécutifs du directeur général de l’OMS et des directeurs régionaux doit être protégée contre les abus.

L’importance de ces questions apparaît clairement lorsque l’on considère les conséquences pratiques et juridiques des déclarations PHEIC/PHREC/ » alerte de santé publique intermédiaire  » : les pouvoirs des comités d’urgence (voir les articles 15-17 et 48-49 du RSI) mis en place par le directeur général de l’OMS en réponse à de telles urgences pour émettre des recommandations aux États afin qu’ils adoptent des contre-mesures médicales et non médicales, qui, comme cela est devenu clair en ce qui concerne les réponses au COVID, peuvent avoir des implications de grande portée pour les moyens de subsistance, la vie, la santé et les droits de l’homme des individus dans le monde entier.

En outre, les déclarations d’urgence de l’OMS peuvent déclencher le développement accéléré, puis la distribution et l’administration mondiales de diagnostics, de thérapeutiques et de vaccins expérimentaux non homologués. Cela se fait par le biais de la procédure d’inscription des utilisations d’urgence (EULP) de l’OMS.

L’introduction d’une « alerte de santé publique intermédiaire », en particulier, incitera également l’industrie pharmaceutique à activer des protocoles nationaux d’essais d’urgence accélérés ainsi que des accords d’achat, de production et de stockage anticipés avec les gouvernements avant que l’existence d’une menace sanitaire concrète pour la population mondiale n’ait été détectée, comme c’est déjà le cas dans le cadre de l’EULP de l’OMS via les procédures développées pour une « phase d’urgence pré-santé publique » (voir ici, pp. 10-15).

Comme indiqué, les amendements proposés par les États-Unis à l’article 12 du RSI augmentent également les pouvoirs de l’OMS envers l’État sur le territoire duquel un  » événement  » se produit, c’est-à-dire sur le territoire duquel un agent pathogène nouveau, émergent ou réémergent est détecté.

Ceci, à son tour, restreint davantage les « droits souverains des États à légiférer et à mettre en œuvre la législation en application de leurs politiques de santé », comme le prévoit l’article 3, paragraphe 4, du RSI, s’ils ne sont pas d’accord avec l’évaluation du directeur général de l’OMS et du comité d’urgence. Il en serait ainsi même si la législation est adoptée et mise en œuvre conformément aux obligations des États respectifs en vertu du droit international des droits de l’homme, comme le précise l’article 3(1) du RSI.

Les propositions d’amendement américaines aux articles 9 et 10 du RSI renforcent en outre les pouvoirs de l’OMS pour évaluer les risques sanitaires mondiaux présumés en s’appuyant sur des informations reçues en dehors des canaux officiels, en donnant aux États respectifs seulement 24 heures pour vérifier ces informations, et pour accepter l' »offre » de l’OMS de collaborer à « l’évaluation du potentiel de propagation internationale de la maladie … et de l’adéquation des mesures de contrôle ».

Le rejet d’une telle « offre » entraîne la divulgation des informations sanitaires, ce qui ne donne à l’État concerné aucune possibilité d’exprimer son point de vue sur la question, y compris sur des allégations potentiellement injustifiées.

Les propositions américaines ne prévoient pas non plus de consultations de l’OMS avec les États parties respectifs concernant les informations indiquant l’existence potentielle d’une  » alerte de santé publique intermédiaire  » ou d’un PHREC.

Compte tenu des conséquences économiques importantes (notamment en ce qui concerne le tourisme et le commerce international) que les déclarations de l’OMS concernant de telles situations d’urgence peuvent avoir pour les États concernés, ces dispositions ne sont pas de nature à promouvoir des relations amicales entre les gouvernements, et entre l’OMS et ses États membres.

Les missions de déploiement de l’OMS comme option par défaut lors des PHEICs

Une proposition américaine connexe de modification des articles 13(3) et (4) du RSI a un effet similaire d’augmentation des pouvoirs de l’OMS par rapport à la liberté des États membres de déterminer leurs propres politiques de santé pendant une PHEIC à la lumière des circonstances et des préférences locales.

En supprimant l’expression « à la demande de l’État partie » et en remplaçant « peut » par « doit », l’assistance offerte par l’OMS à un État dans la réponse aux risques pour la santé publique devient l’option par défaut.

Si un État n’accepte pas ces offres d’assistance dans un délai de deux jours, il doit le justifier en déclarant la « raison de santé publique du refus » à tous les autres États membres de l’OMS, ce qui peut entraîner des conséquences économiques et financières considérables pour l’État qui refuse.

L’assistance proposée par l’OMS comprend la  » mobilisation de l’aide internationale « , y compris des évaluations sur place, soutenue par les amendements suggérés à l’article 15(2) du RSI, permettant au directeur général de l’OMS et aux comités d’urgence qu’il a créés de recommander  » le déploiement d’équipes d’experts  » aux États confrontés à une PHEIC.

La proposition d’accorder à l’OMS – et aux Centres américains de contrôle et de prévention des maladies (CDC), qui sont étroitement associés à l’OMS en raison de leurs compétences techniques en matière d’enquêtes épidémiologiques – le droit d’effectuer des évaluations sur place/de dépêcher des équipes d’experts que l’État partie en question ne peut pas facilement rejeter, doit être analysée attentivement à la lumière de propositions américaines similaires faites en 2004 au cours du processus de révision approfondie du RSI (qui a duré de 1995 à 2005).

À l’époque, certaines régions de l’OMS ont rejeté la proposition car elles soupçonnaient une intention américaine d’accéder aux installations de recherche en biodéfense dans le monde, craignant ainsi l’espionnage.

Ceci apparaissait dans le contexte de la guerre en Irak qui a débuté en 2003 sous le prétexte de l’existence d’armes biologiques irakiennes que les enquêteurs de l’ONU n’avaient pas pu trouver (voir plus ici à la p. 24).

Questions non prises en compte : détection des virus du SRAS constituant automatiquement des PHEICs et fin par défaut des PHEICs

Les amendements proposés par les États-Unis manquent l’occasion de remettre en question le fait que la détection d’un virus du SRAS entraîne automatiquement la déclaration d’un PHEIC conformément à l’actuelle annexe 2 du RSI sans qu’il soit nécessaire d’évaluer la gravité réelle de la maladie causée par le nouveau virus respiratoire.

Compte tenu de l’expérience acquise avec le SRAS-CoV-2, on peut à juste titre se demander si une telle approche est justifiée.

La PHEIC SRAS-CoV-2 déclarée par l’OMS le 30 janvier 2020 a entraîné l’adoption de contre-mesures médicales et non médicales sans précédent dans le monde entier, avec des effets de deuxième et de troisième ordre importants (analysés par exemple ici, ici et ici), malgré le fait que le taux de létalité de l’infection (IFR) pour le COVID soit faible, en particulier pour les personnes de moins de 70 ans.

Étant donné que le PHEIC SRAS-CoV-2 aurait dû – conformément à l’article 12(4) du RSI – être terminé à ce jour (mai 2022), les amendements auraient pu suggérer l’inclusion d’une date d’expiration automatique pour les PHEIC, similaire à l’expiration des recommandations temporaires après une période de trois mois émises par le directeur général et les comités d’urgence (conformément à l’article 15(3) du RSI).

Cela mettrait également fin à la distribution mondiale des diagnostics, des thérapeutiques et des vaccins expérimentaux de l’ULE, en les transférant à nouveau dans des procédures d’essai clinique régulières pour garantir leur sécurité et leur efficacité totales.

Comité de conformité et mécanisme d’examen universel par les pairs

Les amendements américains comprennent une proposition de nouveau chapitre IV du RSI sur un comité de conformité chargé de surveiller le respect par les États de leurs obligations au titre du RSI.

Composé de six experts gouvernementaux de chaque région de l’OMS, il sera notamment autorisé à demander des informations aux États parties, à entreprendre la collecte d’informations dans les États parties (avec leur consentement), à solliciter les services d’experts et de conseillers (y compris un large éventail d’acteurs non étatiques) et à recommander la manière dont les États doivent améliorer leur conformité, y compris en offrant une assistance financière et technique.

On peut se demander si un groupe d' »experts gouvernementaux » nommés est apte à juger de manière indépendante si un État partie a violé ses obligations en vertu du droit international.

Les amendements proposés à l’article 5 du RSI prévoient en outre l’introduction d’un mécanisme universel d’évaluation par les pairs pour examiner les capacités des États à détecter, évaluer, notifier et signaler les agents pathogènes nouveaux, émergents et réémergents.

S’ils sont mis en œuvre, ces mécanismes sont susceptibles de contribuer à la restructuration des systèmes de santé nationaux et à l’allocation des budgets de santé nationaux au détriment des soins de santé primaires, centrés sur la mise en œuvre du droit fondamental à la santé, et au profit des activités de surveillance, de préparation et de réponse aux pandémies, quelle que soit la manière dont les maladies se propagent localement.

Adoption et entrée en vigueur des amendements

Enfin, les amendements américains proposent de réduire de 18 à 6 mois le délai pendant lequel les États parties au RSI peuvent rejeter ou émettre des réserves sur les futurs amendements au RSI qui ont été adoptés à la majorité simple de l’Assemblée mondiale de la santé (amendements américains proposés à l’article 59 du RSI).

Ainsi, à l’avenir, si les États ne se retirent pas dans les six mois, les amendements entrent automatiquement en vigueur pour eux, conformément à l’article 22 de la Constitution de l’OMS et à l’article 59 modifié du RSI.

Cela laisse aux États un temps assez limité pour évaluer en profondeur les implications juridiques et pratiques des amendements au RSI, y compris pour leurs politiques nationales de santé et leur budgétisation.

Remarque finale

Ce bref examen des propositions américaines visant à modifier le RSI se termine par un appel aux membres de l’AMS à discuter et à examiner attentivement les implications des amendements proposés avant de les approuver et de les adopter.

Les approches technocratiques et biomédicales, élaborées et mises en œuvre du haut vers le bas principalement par le biais de l’action exécutive, ont-elles bien fonctionné en réponse au COVID, justifiant une nouvelle extension et une centralisation des pouvoirs d’urgence mondiaux à l’OMS ?

Et, si les pouvoirs de l’OMS sont ainsi étendus, est-il nécessaire de répondre également à la question quis custodiet ipsos custodes (“ Qui me gardera de mes gardiens ? “), et de mettre ainsi en place des mécanismes garantissant que l’OMS respecte ses obligations au titre du RSI et de sa Constitution, ainsi que ses responsabilités en matière de droits de l’homme découlant du droit international coutumier des droits de l’homme ?

Publié à l’origine dans le European Journal of International Law.

Le Dr Silvia Behrendt est directrice de l’Agence pour la responsabilité en matière de santé mondiale à Salzbourg, en Autriche, et ancienne consultante juridique auprès du Secrétariat du Règlement sanitaire international de l’Organisation mondiale de la santé.

Amrei Müller est maître de conférences/professeur adjoint à l’University College Dublin, Sutherland School of Law.

Les points de vue et opinions exprimés dans cet article sont ceux des auteurs et ne reflètent pas nécessairement ceux de Children’s Health Defense Europe.

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